財經聚焦

預算法修正案草案突出細賬 地方債務受關注

日期:2012-08-14

不久前,我國預算法修正案草案征得32萬條修改意見,其中預算細賬、地方債等備受關注。有關專家指出,我國預算今后應加大公開透明力度,讓老百姓看得懂,只有這樣才能使得預算得到有效監督,促使政府行為更加高效。

  ――草案征集意見超過30萬條

預算法修正案草案二審稿不久前向社會公開征集意見,在短短一個月的時間里,共征集到32萬多條修改意見。超過了去年個人所得稅法修正案征求意見時收到的23萬多條意見。這顯示了公眾對有著“經濟憲法”之稱的預算法的高度關注。

有網民指出,由此可以看出,在老百姓的眼里,嚴格控制政府的錢包比增加個人收入還要重要。

從2009年廣州率先網絡“曬”預算到去年中央部門悉數公開三公經費,我國公眾和網民對預算公開已不再陌生。面對復雜的政府賬本,公眾也從當初的“看不懂”到如今可以提出種種支出是否必要,是否浪費的質疑。

1995年,我國預算法開始施行,但未對預算公開作出規定。多年以來,各界一直在推動預算法的修改。學界就該法的修訂提了大量意見,在人大財經委和財政部內部,也經歷了“復雜協商和博弈”,修正案“幾易其稿”。

1997年,曾形成過一個修改稿,是力度最大的,但因受到比較大的壓力,后來便一再推遲。

2004年,全國人大正式啟動了預算法的修訂工作。

2007年頒行的《政府信息公開條例》,要求政府公開預算和決算報告信息。

2010年我國首次推進部門預算公開。

2011年,國務院常務會議討論并原則通過預算法修正案草案。

2012年6月,提交全國人大常委會審議的預算法修正案草案首次明確規定,各級政府應及時向社會公開預決算,從法律制度層面保障公眾的知情權和監督權。

――預算賬本“一變四” 地方債務受關注

預算法修正案草案新增條款強調,預算分為公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算。

中國社會科學院財經戰略研究院院長高培勇認為,這意味著我國預算將由過去只強調“公共預算”的一本粗賬,變成四本分門別類的細賬。四本賬代表著政府的全部收支,應納入人大監管的視野。

預算法修正案草案首次明確,各級政府的全部收入和支出都應當納入預算。而關于地方政府債務問題,在本次修法過程中受到各方面的高度關注。

財政部財政科學研究所所長賈康指出,預算法修正案草案(二次審議稿)在地方債問題上,仍然與現行預算法保持一致,即“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國務院另有規定外,地方政府不得發行地方政府債券”。他認為,如果不相應于近年制度創新實踐(包括清理和控制地方政府融資平臺等隱性負債、以財政部代理發行機制而使我國地方債“登堂入室”,以及啟動四省市地方自行發債試點等)增加正面規范、指導與約束地方債的內容,將使此輪立法修法出現缺陷,會更加凸顯預算法在地方債相關風險防范上的缺失。

中央財經大學財經研究院院長王雍君認為,地方政府應該有一定的舉債權。他建議地方政府舉債,應受到三方面約束,一是規格的約束,二是限額的約束,三是用途的約束。

武漢大學(微博)財稅法教授熊偉指出,地方債務一直沒有堵死,每年有2000億元的地方債務分配額度,去年還有4個地方試點單獨發行。他認為,地方債務在保證風險不大的情況下是可行的,否則地方債務會有連鎖風險,甚至會轉嫁給中央。

――預算應加強公開透明 讓老百姓看得懂

有網友指出,對預算法,老百姓只關心兩個事:一是錢是怎么花掉的?二是花的是否高效?預算要公開、透明,讓老百姓看得明白。

本次預算法修正案草案增加一條規定,經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算,應當及時向社會公開,但涉及國家秘密的內容除外。

賈康認為,過去,預算法里沒有關于“公開”的一般性規定,現在上升到了法律層面。由保障公眾的知情權,派生出建議權、監督權、決策權,這是預算體系有效運行的重要前提。

針對“國家秘密”,有關專家認為,“國家秘密”不能由政府部門自行、隨意決定。財政收入取之于民、用之于民,除非確需保密的數據,否則全程都應該讓老百姓心中有數。有關部門不能以保密為由,搞變相的暗箱操作、權錢交易。

陽光是最好的防腐劑,預算只有公開透明,才能得到有效監督。在監督方面,中山大學政務學院院長馬俊認為,現有預算法及相關法律法規,實際上并沒有賦予人大對預算的修正權,只能選擇“整體同意或整體否決”,這極大地削弱了人大預算監督作用的發揮。建議在預算法修改中,通過賦予人大有限制的預算修正權,加強人大對預算的監督。

除了人大監督,還需要社會監督。然而預算法對于很多人來說,專業性太強,不容易看懂。這也是老百姓監督預算的一個“軟肋”。即使是人大代表,有時也有這樣的體驗:政府的預算文本寫得太粗,有的只在去年預算的基礎上機械增加,但多個項目混在一起,變動大的也沒有交代原因,代表沒法“算細賬”。以致一些代表坦言:“在專業人士面前,我們這些不專業的只能靠猜。”

有學者認為,公眾關心的是具體的東西。預算若公開得太籠統、不具體,也是一種變相不透明。目前公開的政府預算都是匯總的大數,人大代表和公眾看不出名堂,監督難免流于形式。各種預算應逐步細化說明,讓公眾看得懂,這樣政府在預算執行過程中的隨意性就會得到遏制。這是以公民權利來制衡政府權力,對我國未來的發展非常重要。

根據我國財政支出預算體系,預算列支分為“類”“款”“項”“目”四個級別,目前公開僅止于“款”這一級別。有關專家建議,修正案應明確預算公開的具體層級和內容,比如要求公開到“項”和“目”,完整清晰地呈現出政府開支賬單,正如網民期許的“細化到一瓶水的預算”。

 新華08網 記者譚博文

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